破局低空经济安全难题：构建落地体系新观察

在当前的低空经济发展中，对于很多地方主管领导来说，低空安全仿佛是压在心头的一块石头，让其始终放不开手脚。低空经济的未来无疑是足够安全的，否则低空经济也就没有未来，更不会有所谓“无安全，不低空”的说法。然而，如何描述低空经济的安全体系却非常考验想象力。

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首先，低空经济很难摆脱传统航空业安全体系的潜在影响，对标空管系统是一种潜意识，原创土壤不足。

其次，就当前的社会经济发展程度和技术水平而论，社会也很难接受一个不成体系的低空安全系统，低空安全的起点要求高。

再次，低空安全体系不能只停留在理论层面，核心任务是实践，这就不得不考虑技术路线的前瞻性、可行性、经济性、稳定性、灵活性、环境友好性和可持续性等各种约束。

最后，还需要设计一套体制机制、组织架构和行动计划以保障具体工作的落实。这些条件叠加起来，让当前阶段的低空经济安全体系构建思路成了一个悖论，基层从业者更是不知道该如何下手。想不通、道不明、建不起、用不上是常态，提问题的多，提方案的少。始终没人能够牵起头来，低空安全的建设在行动上处于停滞状态。

这种状况已经持续了一段时间。一方面，我们既想要建立像传统航空一样的风险零容忍的低空安全体系，同时又希望这个安全体系的构建能够实现低成本和高效率。另一方面，我们既想要一开局就建立接近完备的低空安全体系，同时又希望这个安全体系的构建能够实现小切口和分散化。前者是一个技术性与经济性的不可能统一，后者是一个系统性与规模性的不可能统一。两者皆为悖论，逐渐成为各地低空经济发展实践中不得不直面的难题。明知道问题所在，却无方案可用。

比如，各地争相开发低空大系统平台，原以为有了统一管理的大系统就能让低空安全迈上一个大台阶。结果大系统建成后，不仅运行状态显得无比萧条，顺带还暴露出更多问题，甚至大系统本身就是一个大问题，地位十分尴尬。低空经济的安全体系构建不可能跳过实践过程，凭空而起。没有大规模的应用，就不可能有系统性的经验积累。就像迪士尼乐园里面的路线一样，是大量游客踩出来的，不是设计师想象出来的。这是典型的系统性与规模性的不可能统一。

类似地，也有地方比照民航空管体系的技术路线，搞出一套低空的管理体系来，换汤不换药。无论是开发成本，还是运营成本，都谈不上经济性，显然也不太符合低空经济的内在要求。这是典型的技术性与经济性的不可能统一。如果民航体系能够直接适用于低空经济，那么低空经济就会是一个自发的技术自组织过程，并不需要强大的社会动员和制度保障。就像有线电话到手机再到智能手机的技术过渡，局域网到互联网再到移动互联网的技术过渡一样，这其中主要是技术自组织机制在主导。这个过程主要表现为技术的代际差，社会参与则水到渠成，而非社会动员的结果。

但这种规律，如果放在汽车领域、新能源领域就没有那么丝滑，电动汽车和新能源技术的发育过程，都伴随着与燃油车和化石能源的激烈冲突。无论是理念上还是技术上，电动汽车以及未来的智能网联汽车，都不可能照搬燃油车的思维体系。新能源也是类似，它们对储能、电网、荷载、智能化的要求更高，也不可能适用原来的化石能源体系。从某种意义上说，民航的安全体系，只能作为一面镜子，是一个抽象的参照物，而不能作为一个模具，用来生产小号的低空安全体系。

低空经济安全体系的构建，必须走结构性创新之路。第一阶段的任务是跨越上述两个悖论，既不要以终为始，顾虑太多，迟迟不开局；也不要以始为终，高估初期风险对未来的影响。这实际上就是做好技术性与经济性的平衡，以及系统性与规模性的平衡，而不是使其对立。一个不够完善的开始，远比停留在争论上更重要。

事实上，在早前的公开报道中，低空司对我国低空经济发展的几个论断已经暗含了解决思路，只是表述得还不是十分清楚。其要义可以总结为两大核心方向：安全为先、分类拓展，严打“黑飞”、规范秩序。在实施路径上按照“三先三后”原则，即先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区。

从这几个简洁的论断中，我们可以总结出跨越低空经济安全体系构建悖论的基本路径：

第一，低空经济的安全要求是具体的、微观的，不是抽象的、宏观的，是一个自下而上的过程。这意味着低空经济的安全体系是各种低空经济业态下具体的安全方案的整体组合，而不是一个统一的一刀切的安全范式。比如，轻微型无人机的视频巡航拍摄业务，其安全方案的核心有三个：一是飞行期间不要对空域内其他低空活动造成干扰，产生事故；二是避免其出现侵犯隐私权、攻击人群或其他目标物等危害公共安全的行为；三是要求其自身运行的安全性，防止出现自身飞行事故及产生次衍生损害。

针对这样的低空业态，只要划清楚责任，建立好保险机制，一个飞行报告系统就能解决绝大部分情形下的安全问题。同样，如果是载人的旅游线路飞行，其安全的考虑就要有很多，乘客的安全，下垫面的安全，机械性能的监测等等，都要纳入管理。因此，低空的安全体系是一个个具体的低空安全运行标准，需要自下而上去摸索建立。这也是安全为要，分类拓展的主要含义。

第二，低空经济的安全管理模式可以以运营单位为中心，先自成体系，再逐步统一。低空经济的业态繁多，各地在安全体系建设中容易陷入先入为主的迷局。因为低空经济的安全管理一开始就要考虑到各种情况，尽量做到尽善尽美。比如，某地在低空经济发展规划中提到的低空安全管理模式，考虑了17种场景的运行细节，但他们并不掌握这17种场景的实际运营状况，甚至某些场景是想象出来了，还不存在。这种情况只会阻碍低空经济的发展，不会产生多少好处。

相反，如果先以运营单位为中心，各自先构建自身的安全运营模式，然后再进行磨合和统筹，实践起来可能会快一些。在初期阶段，政府只需要约束清楚运营单位是第一责任人这一事实就好。“三先三后”原则，实际上是在为这种思路保驾护航。无论是技术成熟度还是损坏可接受度，载货的风险都远小于载人，这是对后果的一种保护。先隔离后融合，可以避免多种形态飞行器同空间飞行时的异构管理风险，难度下降很多，是对技术的一种保护。先远郊后城区，可以减少次衍生损坏发生的几率，降低安全事故的影响面，是对社会效应的一种保护。

第三，低空经济急需明确一个安全管理的组织部门（责任单位），这是体制机制问题，亟待解决。本质上讲，低空经济的安全体系构建属于公共事务，没办法通过自组织逻辑实现。即使一个企业的低空安全技术水平很高，他最多也只能管理他所能辐射到的低空场景，并不能为全社会的低空安全负责。在制度层面，明确低空安全管理的组织部门（责任单位）非常必要，只有这样才能在法理上厘清低空经济安全体系的权属关系和沟通机制。

第四，低空经济安全体系的技术经济性应该作为一个重要的指标，成本可控是首要原则。简单来说，不谈成本的低空经济安全体系是没有意义的。低空经济首先是经济，其次才是低空。如果不考虑成本，当前的很多低空技术就是成熟技术，但大多数不具备推广的经济性。换句话说，低空经济安全体系的构建不能偏离寻找低成本路径的主线。主管部门也好，企业本身也罢，其潜在任务都是找到一条经济性较强的安全技术路线。先进行独立场景的安全模式探索，也是为了合乎这一逻辑。

第五，低空强制保险体系是低空安全体系的重要组成部分，可以前置。类似道路交通的强制保险体系，也应该针对低空经济建立一套强制保险体系（空强险），这个保险体系在低空经济发展的初始阶段显得尤为重要。在空强险以外，还可以进一步设立商业保险体系。实际运营中，你愿意额外花多少钱购买商业险，是最准确的经济信号。低空商业险的市场反馈，可以在一定程度上反映低空经济运营状况和安全接受程度，是一个很好的晴雨表。

（作者蔡银寅为南京信息工程大学教授、中国气象服务协会低空经济专业委员会主任委员）

来源：蔡银寅