房地产开发问题现状及建议的调研报告

小城镇房地产开发的“非典型”特征与税收征管挑战

这几年，房地产市场热度不减，这股风也实实在在地吹到了广大小城镇。随之而来的，是各种开发模式如雨后春笋般涌现。具体来看，主要有这么几种形态：一是开发商自己拿地、自己建、自己卖的“一条龙”式自主开发；二是由相关单位出地、委托开发商代建，建成后收回，开发商只赚取用金的委托开发；三是一方出地、一方出钱的联合开发，收益按约定分成；最后还有个人合伙、按协议分配的自建模式。目前，后两种——联合开发和合伙自建，成了小城镇的主流。

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正因为这些模式，小城镇的房地产开发和咱们通常理解的大城市开发相比，显得有点“非典型”。但别看它“非典型”，随着规模一年年扩大，它在拉动农村消费、完善城镇功能方面的作用不容小觑，对地方税收的贡献也越来越关键。

一、小城镇房地产开发的现状

首先，开发主体就挺复杂，呈现出一种“多头并举”的多元化格局。这里面，有政府主导的镇区规划和工业园区建设，有企事业单位、村委会组织参与的开发，更多的，则是个人或自然人团体搞的自主或联合开发（包括合伙自建）。主体一多，问题就来了，税收征管首当其冲的难题就是“无证经营”。像村级组织和个人搞的开发，很多压根就没办过税务登记。

小城镇开发有其独特性，加上税收征管手段一时跟不上，导致税收流失成了普遍现象。一些开发商为了少缴税，可谓绞尽脑汁，在交易性质和金额上做文章，普遍存在“四假”行为：假合同、假集资、假代建、假联建。通常套路是，除了真实合同，再诱导购房者签一份价格更低的假合同，用来应付检查和办证；或者假借住户名义搞“集资建房”或“私房联建”，把开发销售行为伪装成自建联建，以此逃避纳税。干这些事的多是地下或小型开发商，既无资质，也不注册，有的甚至先把土地办到村民名下，开发中再过户，更过分的，直接就把土地使用权办到购房者头上，把房地产开发彻底“洗”成个人行为。

这些由自然人投资的开发商，法律意识和纳税观念往往比较淡薄，“利润最大化”是唯一准则，普遍抱有“查到了认栽，查不到就赚了”的侥幸心理。具体表现就是，不主动办理税务登记，或者申报不实，甚至直接利用上述“四假”手段逃税，给税务征管带来很大困难。而且，房地产开发本身环节多、税种杂，客观上给了不法分子可乘之机，光靠查账很难摸清底细，这反而助长了他们的侥幸心理。

另一个棘手问题是，开发商卖房给个人，双方在“省税”上有共同利益。出现“阴阳合同”，地税机关很难核实，“以票控税”的效果也大打折扣。在“二手房”交易上，房屋情况千差万别，地税机关对申报价格和面积难以准确认定，明知有问题有时也无可奈何。还有人通过假继承、假赠与、假出租进行隐形交易，目的同样是避税逃费。

涉税信息不对称，导致管理总是慢半拍。部门之间协作不畅是个老问题。开发一个项目，要经过规划、国土、房管、建设等多个部门审批。由于缺乏有效的信息共享机制，这些关键信息地税部门很难及时获取。一旦涉及部门利益，协调起来就更难，地税想提前介入管理和监督，往往力不从心。结果就是，税务管理总是在开发销售之后才跟上，源头管控和过程监控成了难题。在农村小城镇，这个问题更突出，各部门甚至可能各自为政，一些项目连规划立项手续都不全，税务部门想获取信息进行监控，更是无从谈起。

税源管理相对粗放，流失难以避免。受内外因素制约，对小城镇房地产业的税源管理还比较原始。从外部看，各部门职能分割，配合税务“源泉控管”的积极性不高，地税靠协调借力，常常感觉鞭长莫及。从内部看，信息掌握不全，税款实现与征收无法同步监控，难以进行有效跟踪。再加上地税自身征管力量有限，而开发商流动性又大，经常是工程一完、结算一结，人不注销也不清税，直接走人，税款流失也就成了事实。

二、对加强小城镇房地产税收管理的建议

（一）开展针对性的税法宣传，进一步理顺政策。一是要把房地产业相关税收政策讲清楚、讲透彻；二是要从法规政策层面，准确界定自建房、代建房、联建房等各种形式的区别，确保在实际征管中正确适用；三是需要完善房地产价格评估体系，建立专业的评税机制。这包括深入研究符合国情的估价理论方法，为计税提供科学依据，以及在税务部门内部培养专职评税人员，从而强化征管力度，更好地规范建筑业纳税行为。

（二）深化社会综合治税，构建协税护税网络。要充分依托社会力量，建立由乡镇土地管理所、村镇建设服务部、村支两委和地税机关组成的协税护税组织。关键是要健全村委会负责制，乡镇政府可以把宅基地管理纳入村级考核。村委会需要详细掌握辖区内的宅基地使用和建筑施工情况，并对承揽人进行登记。同时，健全税收联席会制度，定期开会，由包村干部和土地管理所向税务所通报农村建房动态。通过管住宅基地这个源头，来把住税收关，最终实现从上到下齐抓共管，规范秩序，增加收入。

（三）建立基础性的征管制度。具体可以从四方面入手：1. 强化纳税申报，要求按项目核算申报，对不能分账核算的，税务机关可按工程形象进度或预收款预征税款，竣工结算时再多退少补。2. 建立房地产基准价格计税制度，建议由有权部门定期公布本地不同地块的房屋交易基准价，税务机关有权以此判断纳税人申报价格是否明显偏低，并有权以此作为计税依据。3. 建立二手房转让登记申报制度，及时掌握和监控交易情况。4. 建立核定征收制度，税务部门在测算当地行业利润率和税负水平的基础上，核定一个综合征收率，实行“以票控税，分次预缴，年度清算，多退少补”。在当前小城镇房地产企业财务混乱、监控困难的情况下，这不失为一种简便有效的管理手段。

（四）精准打击“假联建”，堵塞税收漏洞。针对那些扭曲“联户建房”本质、偷逃销售环节税收的行为，必须找准症结，多管齐下：一是事前备案。施工前，要求建筑单位提供真实的联建合同、业主名单和设计图纸备案，税务所严格审核其真伪。二是事中监管。施工期间，税收管理员要深入工地，核实业主、成本、单价、面积等信息，核对备案资料的真实性。三是事后检查结算。竣工后，抓住“土地使用权人即房屋初始权利人”这一实质，核对最终产权人与备案业主是否一致，据此分类结算税款。四是明确建筑成本下限定额。对财务不健全的建筑单位，核定其修建房屋的最低成本标准，并根据市场价实时调整，作为核定征收的依据。整个过程，相关工作人员必须各尽其责，土地、房建部门尤其要把好建筑面积审核关，严禁弄虚作假导致税款流失。

（五）加大震慑性的查处力度。针对小城镇开发的特点，稽查重点应放在具有开发性质的合作建房和自建行为上。要采用实地核查与外围调查相结合等手段，拓展稽查的深度和广度。对查实的偷逃税、久拖不缴的纳税人，依法采取税收保全、强制执行等刚性措施；对偷逃税大案要案，坚决依法移送司法机关追究刑事责任。只有积极运用这些税收刚性手段，充分发挥其震慑效应，才能切实加大对房地产业的税收约束力，最终在小城镇建立起一个“有序征管”的税收工作格局。